Скачать доклад в формате PDF (288 кБайт)

ДОКЛАД

Международного Мониторингового Бюро и Российского общественного института избирательного права

о выборах в органы местных самоуправлений Эстонской Республики

16 октября 2005 г.

Результаты прошедших выборов в органы местного самоуправления (волости и города) Эстонской Республики были в достаточной степени прогнозируемы еще до начала голосования и не привлекали внимание ни правозащитных организаций, ни международных миссий наблюдения (результаты голосования 16 октября 2005 г. в крупных городах Эстонии представлены в приложении 1).

Установленные результаты волеизъявления граждан в Эстонии никогда не ставились и, по мнению эстонских аналитиков, никогда не будут поставлены под сомнение (таков местный менталитет). Именно этот факт вызывает массу вопросов, связанных с реализацией и защитой избирательных прав граждан, которые должны обеспечиваться государством для выполнения своих международных обязательств, в том числе и перед Евросоюзом. С активизацией международного движения в защиту демократических процессов в странах молодой демократии (к которым мы относим и Эстонию) электоральные процедуры, осуществляемые в этой прибалтийской стране, не могли пройти без внимания. Повышенный интерес к организации и проведению выборов в Эстонской Республике подогревал и тот факт, что процесс СБСЕ/ОБСЕ постоянно обходил стороной Балтийские республики с момента приобретения ими независимости.

Настоящий доклад подготовлен специалистами Российского общественного института избирательного права по результатам анализа избирательного законодательства Эстонской Республики, наблюдения за ходом голосования в городах Таллин и Нарва, установления результатов выборов и включает следующие разделы:

- цели миссии наблюдения в Эстонской Республике,

- особенности избирательного законодательства Эстонской Республики,

- наблюдение за ходом голосования и подсчетом голосов,

- голосование по Интернету,

- манипулятивные избирательные технологии,

- заключение.

Цели миссии наблюдения в Эстонской Республике

С 14 по 18 октября по приглашению Республиканской избирательной комиссии Эстонии группа российских юристов-правозащитников из Российского общественного института избирательного права (РООИП), представляя интересы Международного Мониторингового Бюро (ММБ), находилась на территории Эстонской Республики с миссий наблюдения за выборами в органы местного самоуправления. Группа ставила перед собой следующие задачи, вытекающие из предназначения международного (иностранного) наблюдения: придание гласности и открытости (и следовательно определенной легитимности) избирательному процессу, двухсторонний обмен опытом организации и проведение демократических процедур и, как следствие этого, оказание содействие в обеспечении гарантий избирательных прав и свобод в рамках общепризнанных международных избирательных стандартов.

Результаты миссии оказались несколько неожиданными. Рекомендации авторитетных международных организаций (ОБСЕ, БДИПЧ/ОБСЕ, Венецианской комиссии, ПАСЕ, ООН), связанные с процессом становления и развития демократии нашли очень отдаленные отголоски в законодательстве Эстонской Республики, регулирующим процедуры реализации избирательных (политических) прав населения Эстонской Республики [1] .

Пикантность этой ситуации заключается еще и в том, что Эстония входит в Евросоюз и является членом НАТО, что возлагает на государство, помимо прочего, еще ряд обязательств по обеспечению прав человека и его основных свобод. Однако уважаемые международные организации обходили и продолжают обходить стороной страны Балтии при рассмотрении вопросов реализации и защиты избирательных прав граждан на постсоветстком пространстве, оставляя эту проблему на откуп национальным властям и сосредотачивая свою работу по наведению «миропорядка» в основном на странах СНГ. Не исключено, что именно поэтому механизм имплементации закрепленных в ряде международных правовых актов прав и свобод является вялотекущим, а по некоторым вопросах – заморожен.

Особенности избирательного законодательства

Эстонской Республики

В соответствии со статьей 1 Конституции Эстонской Республики, Эстония самостоятельная и независимая демократическая республика, где носителем верховной власти является народ. Общепризнанные принципы и нормы международного права являются неотъемлемой частью правовой системы Эстонии (ст.3). Обязанностью законодательной, исполнительной и судебных властей, а также местных самоуправлений является обеспечение прав и свобод (ст.14).

Отдельная глава 3 в Конституции посвящена вопросам реализации избирательных прав граждан Эстонской Республики, которая называется «Народ» и состоит из трех статей и фактически закрепляет двухступенчатую систему реализации политических прав народа Эстонии: «верховную государственную власть народ осуществляет через граждан, обладающих правом голоса». Основной закон государства противоречит положениям ряда международных актов о всеобщем и равном избирательном праве [2] .

На этом фоне критика в адрес России отдельных представителей европейских государств - членов Евросоюза по поводу введения пропорциональной системы выборов депутатов Государственной Думы является, по меньшей мере, не корректной.

Законодательную основу выборов в органы местного самоуправления Эстонской Республики составляют:

- Конституция (Основной закон) Эстонской Республики (принята всенародным голосованием 28 июня 1992г., с последующими изменениями и дополнениями);

- Закон Эстонской Республики «О выборах собраний местных самоуправлений»;

- международные правовые акты (в соответствии со ст. 123 Конституции Эстонской Республики, если законы или иные акты Эстонской Республики противоречат ратифицированным Рийгикогу международным договорам, применяются положения международных договоров);

- другие законы и подзаконные нормативные правовые акты Эстонской Республики, регулирующие правоотношения, связанные с организацией и проведением выборов [3] .

1. Принципы проведения выборов

В соответствии со ст. 156 Конституции Эстонской Республики, представительное собрание местного самоуправления избирается на свободных выборах. Выборы всеобщие равные и прямые, голосование тайное. Данные принципы продублированы в Законе «О выборах собраний местных самоуправлений» (далее – Закон о выборах), которым также предусмотрено, что каждый избиратель имеет один голос (ст. 1 ^[4] ).

2. Срок проведения выборов

В соответствии со ст. 156 Конституции Эстонской Республики, представительное собрание местного самоуправления избирается сроком на четыре года.

Срок полномочий собраний местных самоуправлений (далее – собрания), применительно к собраниям, избираемым 16 октября 2005г. и в дальнейшем, увеличен с трех до четырех лет. Предыдущие выборы собраний проводились в 2002г.

Выборы собраний проводятся в третье воскресенье октября года, в котором истекает срок полномочий собраний предыдущего созыва (ст. 2).

3. Активное и пассивное избирательное право

Конституцией Эстонской Республики предусмотрено, что на выборах собраний на условиях, предусмотренных законом, правом голоса обладают постоянно проживающие на территории этого самоуправления лица, достигшие 18-летнего возраста (ст. 156 Конституции ЭР).

Закон о выборах предоставляет право голосовать на выборах собраний гражданам Эстонии, гражданам государств Европейского Союза, постоянное место жительства, т.е. адрес, внесенный в регистр населения Эстонии, которых расположено в соответствующей волости или городе (п. 1 ст. 5). Иностранцы, не являющиеся гражданами государств Европейского Союза (к которым в основном относятся бывшие граждане СССР, не получившие гражданства Эстонии, включая граждан России и других государств СНГ, лиц без гражданства) отвечающие указанным требованиям, получают право голосовать в случае, если они проживают в Эстонии на основании постоянного вида на жительство и законно проживал на территории волости или города в течение пяти лет перед выборами (п. 2 ст. 5). Проживание иностранца на тех же основаниях в другом муниципальном образовании независимо от его срока, не влияет на его право участвовать в выборах.

Ценз оседлости, установленный для лиц, не являющихся гражданами Эстонии и других государств Евросоюза, по мнению наблюдателей РОИИП, не в полной мере соответствует ст. 156 Конституции Эстонии. Указанное положение не может считаться условием реализации избирательного права, оно фактически является ограничением права, установленного Конституцией. Вместе с тем ограничения прав и свобод должны быть необходимы в демократическом обществе, не должны искажать сущности прав и свобод и допускаются исключительно в соответствии с Конституцией (ст. 11 Основного закона).

Вместе с тем следует положительно оценить отмену процедуры предварительной регистрации лиц, не являющихся гражданами Эстонии, для участия в голосовании, которая являлась обязательной для участия таких граждан в выборах в 90-х годах и усложняла участие таких лиц в голосовании.

Пассивным избирательным правом наделены только граждане Эстонии и государств Европейского Союза, обладающие активным избирательным правом и постоянно проживающие в соответствующем муниципалитете не позднее чем с 1 августа года, в котором проводятся выборы (п. 5 ст. 5). В связи с данной нормой права быть избранными в собрания лишена существенная часть населения Эстонии: 29% населения в Таллине, 64% в Нарве, 79% в Силламяэ и т.д.

4. Избирательная округа и распределение мандатов между ними

Количественный состав собрания определяется собранием предыдущего созыва не позднее чем за 90 дней до дня голосования самостоятельно, но Закон определяет минимальное число депутатов в зависимости от численности избирателей в соответствующем муниципальном образовании (ст. 7).

Как правило, на территории муниципального образования образуется один избирательный округ. При наличии одного из предусмотренных Законом условий в муниципальном образовании могут быть образованы несколько избирательных округов, в каждом из которых должно распределяться не менее 3 мандатов (ст. 8). Однако на практике во всех муниципальных образованиях Эстонии, за исключением г. Таллина, образовано по одному избирательному округу.

В г. Таллине образуется 8 избирательных округов, соответствующих административным районам или частям города (п. 4 ст. 8), в которых распределяется в общей сложности 63 мандата (количество депутатов городского собрания). При этом Закон требует, чтобы не менее половины мандатов распределялись между избирательными округами поровну, а оставшиеся мандаты – пропорционально численности избирателей (п. 2 ст. 9). В результате реализации данной нормы разница между числом избирателей на один мандат в разных избирательных округах составляет 3,77 раза: так, в округе №4 (Ласманаэ) число избирателей на один мандат составляет 6 833, в округе №7 (Пирита) – 1 810 при среднем по городу 4 967 избирателей на один мандат. В связи с этим наблюдатели РОИИП констатируют существенное нарушение основополагающего принципа равного избирательного права, предусмотренного как международными актами, так и ст. 156 Конституции Эстонской Республики. Следует учитывать, что данный принцип предполагает не только равное число голосов избирателей, но и равный удельный вес голоса, т.е. примерно равное число избирателей на один депутатский мандат (не считается нарушением принципа равного избирательного права незначительное отклонение, т.е. отклонение в пределах до 10-15%). Наблюдателям РОИИП не удалось установить причину такой нарезки и такого распределения мандатов между избирательными округами, не удалось получить комментарии представителей избирательных комиссий, других официальных лиц по данному вопросу. Однако, по мнению некоторых кандидатов в депутаты, представляющих русскоязычные политические силы, оно объясняется стремлением властей обеспечить максимальное представительство в Городском собрании г. Таллина эстонского населения.

Вместе с тем, рассматривая территориальную организацию выборов, нельзя не отметить положение о том, что избирательные участки являются постоянными, голосование проходит на одних и тех же избирательных участках на всех выборах, проводимых в Эстонии, до тех пор пока соответствующий местный орган не примет решение об изменении избирательных участков (п. 4 ст. 10). Данное положение, на наш взгляд, существенно упрощает организацию учета и регистрации избирателей и освобождает органы местного самоуправления от обязанности утверждать вновь образовывать избирательные участки, многократно переиздавая, по существу, один правовой акт. При этом органы местного самоуправления обязаны перед каждыми выборами публиковать сведения об избирательных участках.

5. Избирательные комиссии

В организации и проведении муниципальных выборах участвуют 4 уровня избирательных комиссий:

- Республиканская избирательная комиссия (в составе 7 членов);

- уездные избирательные комиссии (15, г. Таллин и Тарту);

- муниципальные избирательные комиссии: избирательные комиссии волостей и городские избирательные комиссии (227);

- участковые избирательные комиссии (660, в т.ч. 132 в г. Таллине).

В г. Таллине и Тарту полномочия уездных комиссий возложены на городские (муниципальные) избирательные комиссии.

Членами муниципальных избирательных комиссий могут быть граждане Эстонии и государств Европейского Союза, обладающие активным избирательным правом, членами участковых избирательных комиссий могут быть также иностранцы, обладающие активным избирательным правом. При этом члены всех комиссий должны в совершенстве владеть эстонским языком (п. 1, 2 ст. 14). Муниципальные избирательные комиссии формируются в составе не более 7 членов, участковые – не более 8 членов. Кроме того, в каждую комиссию назначается по 2 резервных члена, которые приступают к исполнению обязанностей в случае выбытия основных членов комиссий.

Председателем муниципальной избирательной комиссии является по должности секретарь волости или городской секретарь. Члены комиссии назначаются муниципальным собранием по представлению секретаря муниципального образования. Заместитель председателя комиссии избирается из числа ее членов (ст. 19). Таким образом, политические партии и иные общественные объединения фактически отстранены от работы в муниципальных избирательных комиссиях, членами таких комиссий в основном становятся представители административных органов.

Формирование участковых избирательных комиссий осуществляется муниципальным собранием. Не менее половины состава участковой избирательной комиссии назначается собранием по представлению секретаря муниципального образования, оставшаяся часть – по представлению политических партий и избирательных союзов (в случае отсутствия такого представления – по представлению секретаря). Председатель участковой комиссии назначается собранием по представлению секретаря муниципального образования (ст. 20).

6. Регистрация избирателей

Избиратели регистрируются в Регистре населения, порядок ведения которого устанавливается законом. На основании данных регистра составляется список избирателей по участкам. В случае отсутствия лица, обладающего активным избирательным правом, в списке избирателей он включается в него при предъявлении справки из регистра населения.

В списке избирателей указываются фамилия и имя, персональный идентификационный код и адрес избирателя.

7. Выдвижение и регистрация кандидатов

Кандидаты могут быть выдвинуты политическими партиями, зарегистрированными в установленном порядке, избирательными союзами и в порядке самовыдвижения (независимые кандидаты).

Избирательные союзы могут быть созданы гражданами Эстонии и государств Европейского Союза, обладающих избирательным правом, и должна быть зарегистрирована в муниципальной избирательной комиссии за 60-45 дней до дня голосования. Наименование избирательного союза, создававшегося на предыдущих муниципальных выборах, может быть использовано повторно только в случае, если в нем участвует не менее половины лиц, участвовавших в союзе на предыдущих выборах (ст. 31-1).

В Законе содержится положение, согласно которому кандидат вправе использовать только свои имя и фамилию при выдвижении в качестве кандидата (п. 6 ст. 33). Однако остается неурегулированной ситуация, когда лицо меняет свои имя и (или) фамилию непосредственно перед выдвижением.

Политические партии и избирательные союзы вправе выдвигать список кандидатов в избирательном округе, число кандидатов в котором не ограничивается. Однако кандидат может быть выдвинут только в одном списке и только в одном округе (ст. 34).

Выдвижение кандидатов начинается за 60 дней и заканчивается в 18.00 за 40 дней до дня голосования (ст. 35).

Для регистрации кандидатов на местных выборах не требуется представление подписей избирателей, подтверждение поддержки избирателей в другой форме либо внесение избирательного залога. Регистрация всех выдвинутых в соответствии с Законом кандидатов осуществляется в случае представления ими заявления и анкеты после завершения периода выдвижения кандидатов, но не позднее 35 дней до дня голосования. Возможно, такой порядок регистрации кандидатов является одной из причин того, что на выборах 16 октября 2005 г. 234 кандидата не получили ни одного голоса.

При регистрации каждому кандидату присваивается регистрационный номер. Для присвоения номеров проводится жеребьевка между политическими партиями и избирательными союзами, по результатам которой определяется порядок размещения партий и союзов в списках кандидатов, а также между независимыми кандидатами. Номера присваиваются кандидатам в порядке, определенном политической партией или избирательным союзом; первому кандидату в списке следующей партии или союза присваивается номер, следующий после номера последнего кандидата от предыдущей партии, союза. Независимым кандидатам номера присваиваются после кандидатов от политических партий и избирательных союзов (ст. 37).

8. Предвыборная агитация

Правовое регулирование проведения предвыборной агитации ограничивается запретом агитации в день голосования, в помещениях для голосования и в помещениях, через которые избиратели входят в помещения для голосования, и положением о начале активной агитации в последний день регистрации кандидатов (ст. 6).

Кроме того, ст. 6-1 Закона о выборах запрещена предвыборная агитация посредством размещения агитационных материалов в общественных местах (наружная реклама) в период активной избирательной кампании, т.е. с последнего дня регистрации кандидатов до дня голосования. Данный запрет вступил в силу незадолго до выборов. Вместе с тем в г. Таллине и г. Нарве наблюдателями РОИИП замечены рекламные материалы, являющиеся, по существу, косвенной агитацией за Центристскую партию. В частности, отмечено большое количество рекламных материалов, сходных с символикой Центристской партии Эстонии (буква «К», дизайн материалов и т.п.), размещенных на столбах уличного освещения и мусорных контейнерах в гг. Таллине и Нарве. Кроме того, в г. Таллине отмечены рекламные материалы, содержащие надписи, сходные с наименованием партии Народный союз Эстонии.

В городе Нарве отмечен плакат, содержащий имя и фотографию одного из кандидатов в депутаты городского собрания, который, согласно объяснениям кандидата, являлся рекламой его юридической фирмы. Размещение подобных материалов представляет собой, по мнению наблюдателей РОИИП, попытку обойти не вполне обоснованный запрет на размещение предвыборной агитации в общественных местах, принятый Ригийкогу после продолжительных дебатов. Следует отметить, что подобные меры создают предпосылки для прямого нарушения или поиска юридических путей «обхода» действующих правовых норм, что не способствует демократическому развитию избирательной системы. Более оправданным, на наш взгляд, могло бы стать установление ограничений на размещение предвыборной агитации по месту ее расположения, размеру агитационных материалов, их количеству и т.п.

Положений ст. 6 Закона о выборах, по мнению наблюдателей РОИИП, недостаточно для обеспечения проведения свободных демократических выборов. Так, законодательство не раскрывает возможные формы проведения агитации, ограничения на ее проведение, а также условия осуществления тех или иных агитационных мероприятий и действий и т.п.

В отсутствие надлежащей правовой базы различными органами и организациями принимаются решения, не в полной мере соответствующие требованиям международных правовых актов. Так, принято решение о допуске к участию в предвыборных дебатах на эстонском телевидении только политических партий и избирательных блоков, выдвинувших кандидатов не менее чем в 20% местных самоуправлений Эстонии. Таким образом, ряд партий, в т.ч. выражающих интересы русскоязычного населения Эстонии, были лишены права участвовать в дебатах, в т.ч. на выборах в г. Таллине. Данное решение, по мнению наблюдателей РОИИП, не обеспечивает участие политических партий и кандидатов в выборах на равных условиях, что не соответствует целому ряду международных норм о стандартах избирательных прав, и, в частности, требованиям предоставления равного избирательного права. Кроме того, представляется незначительной возможность обжалования данного решения в судебном порядке ввиду отсутствия соответствующих законодательных норм.

9. Финансирование выборов

Закон устанавливает обязанность политической партии, избирательного союза, независимого кандидата представлять финансовый отчет не позднее чем через 30 дней после дня голосования. Политические партии и избирательные союзы должны представить отчет в комиссию Рийгикогу, указанную в Законе о борьбе с коррупцией, а независимый кандидат – в муниципальную избирательную комиссию, которые обнародуют этот отчет (ст. 59).

Политические партии вправе расходовать на избирательную кампанию следующие средства: членские взносы, пожертвования физических лиц, средства, выделенные государственного бюджета, доход, полученные от использования активов партии, ссуды или кредиты, полученные на условиях, предусмотренных законом о политических партиях; избирательные союзы – пожертвования учредителей союза, выдвинутых им кандидатов и других физических лиц, ссуды, личные средства; независимые кандидаты – пожертвования (денежные и неденежные), ссуды, личные средства (ст. 60).

Однако законодательством не установлены ни предельный размер избирательного фонда (средств, которые участник выборов может потратить на свою избирательную кампанию), ни предельные размеры для каждого из источников формирования таких средств. Таким образом, законодательство не содержит каких-либо ограничений по размеру средств, расходуемых на проведение избирательной кампании, что в условиях неравных финансовых возможностей различных участников избирательного процесса, что наблюдается в Эстонии, фактически влечет несоблюдение принципа равенства политических партий, избирательных союзов, независимых кандидатов между собой.

10. Голосование

Голосование проходит в день выборов с 9.00 до 20.00 на избирательных участках по месту жительства избирателей. Кроме того, избирателю предоставляется возможность проголосовать досрочно в помещении уездной избирательной комиссии (за 13-9 дней до дня голосования с 12.00 до 20.00), на избирательном участке по месту жительства (за 6-4 дня до дня голосования с 12.00 до 20.00), досрочно на избирательном участке вне места жительства, досрочно по месту пребывания избирателя (больница, корабль и т.п.), в день голосования вне места жительства, в день голосования на дому, а также по Интернету за 6-4 дня до дня голосования (с 9.00 первого дня до 20.00 последнего дня указанного периода, круглосуточно).

Законодательство Эстонии не предусматривает размещение в помещении для голосования сведений о кандидатах. На избирательном участке размещается только общий список кандидатов, баллотирующихся по избирательному округу, с указанием регистрационных номеров, фамилий и имен, а также наименований политических партий, избирательных союзов, выдвинувших их. Данный список должен быть размещен в каждой кабине для голосования.

Для получения бюллетеня избиратель должен предъявить документ, удостоверяющий личность (п. 2 ст. 45). Законодательство о выборах не предусматривает перечень таких документов, однако, как поясняли наблюдателям РОИИП члены участковых избирательных комиссий, таким документом может являться любой документ, содержащий фамилию, имя, фотографию, персональный идентификационный код избирателя и выданный компетентными органами Эстонии (паспорт, ID -карта, водительское удостоверение, пенсионное удостоверение и др.).

Голосование осуществляется с использованием избирательного бюллетеня посредством проставления в специально отведенном месте напротив «голосую за кандидата под номером» регистрационного номера соответствующего кандидата. Избирательные бюллетени изготавливаются по единому образцу, утвержденному Республиканской избирательной комиссией. После получения избирательных бюллетеней участковая избирательная комиссия проставляет на них свою печать (ст. 43). Кроме того, печать проставляется членом участковой избирательной комиссии на оборотной стороне бюллетеня после заполнения его избирателем непосредственно перед опусканием бюллетеня в избирательный ящик (п. 7 ст. 45). При этом члены всех избирательных комиссий, посещенных наблюдателями РОИИП в г. Таллине, несмотря на отсутствие прямого указания в Законе, держат закрытыми отверстия для бюллетеней в ящиках для голосования. Данные меры, на наш взгляд, позволяют минимизировать возможности фальсификации итогов голосования посредством вброса бюллетеней.

Досрочное голосование проводится тремя членами соответствующей комиссии (п. 3 ст. 46). Следует отметить также норму, предусматривающую возможность проголосовать избирателю, достигшему 18 лет на день досрочного голосования (п. 2 ст. 46).

Избиратель вправе проголосовать досрочно вне места своего жительства. Для такого голосования каждая уездная избирательная комиссия определяет одну участковую избирательную комиссию, в которой избиратели вправе проголосовать вне места своего жительства (ст. 47). Явившись в соответствующую комиссию, избиратель получает бюллетень и список кандидатов по его избирательному округу. Заполнив бюллетень, избиратель упаковывает его поочередно в два конверта, один (внутренний) из которых остается чистым, а на другом указывается фамилия, имя, персональный идентификационный код и адрес избирателя. Конверт с бюллетенем направляется в соответствующую избирательную комиссию, которая после получения вскрывает внешний конверт с данными об избирателе; внутренний конверт вскрывается непосредственно при подсчете голосов (ст. 48). Возможность проголосовать таким образом, по мнению наблюдателей РОИИП, существенно дополняет гарантии всеобщего избирательного права, предоставляя избирателям возможность голосовать независимо от места пребывания. Однако следует признать, что беспрепятственная реализация такого способа голосования достаточно затруднительна в крупных государствах.

Следует отметить достаточное большое число избирателей, проголосовавших досрочно, особенно с учетом размера территории государства. Так, по данным Республиканской избирательной комиссии, в целом в Эстонии досрочно проголосовало более 120 тыс. избирателей из 1,06 млн. зарегистрированных избирателей, что составляет 11,3%.

11. Подсчет голосов и установление итогов голосования

Подсчет голосов осуществляется отдельно по каждому кандидату. После этого данные, полученные кандидатами от каждой политической партии, избирательного союза суммируются для определения числа голосов, полученных партией, союзом.

Избирательный бюллетень признается недействительным в случаях отсутствия двух печатей участковой избирательной комиссии, отсутствия или наличия более одного регистрационного номера кандидата в бюллетене, наличия в бюллетене регистрационного номера кандидата, баллотирующегося по другому избирательному округу, наличия исправлений в регистрационном номере кандидата, нечитаемости регистрационного номера. В случае если регистрационный номер кандидата проставлен не в специальном месте бюллетеня, но воля избирателя понятна, бюллетень признается действительным (п. 8, 9 ст. 53).

После завершения подсчета голосов составляется протокол, который подписывается председателем соответствующей избирательной комиссии (п. 10 ст. 54). Данное положение, по нашему мнению, фактически лишает смысла коллегиальный принцип организации избирательных органов.

После подписания протокола протокол и избирательные бюллетени передаются в муниципальную избирательную комиссию. Законодательством не предусмотрено опечатывание бюллетеней, фактически их передача осуществляется в открытых пакетах без какой-либо проверки их содержимого. Кроме того, законодательством не урегулирован порядок доставки избирательных документов, не предусмотрена возможность контроля за ее осуществлением. Фактически доставку осуществляют председатели участковых избирательных комиссий самостоятельно. Указанные обстоятельства в совокупности не обеспечивают, по мнению наблюдателей РОИИП, надлежащей гарантии сохранности избирательных бюллетеней, протокола об итогах голосования и, следовательно, гарантии неискажения воли избирателей.

Спецификой законодательства Эстонии является положение об обязательном пересчете муниципальной избирательной комиссией голосов избирателей по каждому участку (п. 1 ст. 55). При этом Закон и практика его реализации не запрещают привлечение к пересчету голосов лиц, не являющихся членами избирательных комиссий, в т.ч. сотрудников административных органом. Такой пересчет, как следует из нормы Закона, является способом проверки полученных после суммирования данных протоколов итогов голосования. В случае обнаружения расхождений муниципальная комиссия составляет протокол с указанием причин расхождений, который подписывается председателем комиссии. Однако порядок дальнейших действия остается неурегулированным; в частности, неясно, данные какой из комиссий признаются окончательными. В такой ситуации, учитывая отмеченные выше особенности составления и подписания протоколов участковых избирательных комиссий и доставки протоколов и избирательных бюллетеней в муниципальную избирательную комиссию, остается неясной цель и смысл пересчета бюллетеней. Кроме того, наблюдатели РОИИП отмечают потенциальную опасность превращения данной гарантии избирательных прав (как нам представляется, по замыслу законодателя, пересчет должен являться одной из гарантий избирательных прав), в механизм корректировки итогов голосования в определенную сторону.

12. Система распределения мандатов

Наблюдателями РОИИП отмечено неполное понимание системы распределения мандатов как кандидатами и избирателями, так и членами избирательных комиссий.

Как следует из предоставленного международным наблюдателям текста Закона в переводе на английский язык (ст. 56), распределение мандатов осуществляется в два этапа. На первом этапе вычисляется личная (простая) квота посредством деления числа действительных избирательных бюллетеней, на число мандатов в избирательном округе. Кандидаты, набравшие число голосов, равное или превышающее данную квоту, считаются избранным (как следует из текста Закона, независимо от инициатора выдвижения кандидата). Оставшиеся нераспределенными мандаты распределяются между политическими партиями и избирательными союзами, получившими 5% и более голосов избирателей в муниципальном образовании (число голосов, полученных партией и союзом, определяется как сумма голосов, полученных выдвинувшими их кандидатами). Распределение мандатов внутри списка происходит по количеству голосов, набранных кандидатами.

Однако, по сообщениям отдельных кандидатов в депутаты городского собрания г. Таллина, кандидаты, выдвинутые политической партией или избирательным союзом, могут получить мандат только в случае, если партия или союз допущены к распределению мандатов, т.е. получили 5% голосов избирателей; а по сообщению председателя городской избирательной комиссии г. Таллина, независимый кандидат получает мандат также только в случае получения им более 5% голосов избирателей.

Следует отметить, что за последние 15 лет в г. Таллине и г. Нарве, по сообщениям председателей городских избирательных комиссий, независимый кандидат не разу не получал депутатский мандат.

13. Жалобы

Жалобы, связанные с нарушениями избирательных прав, могут быть поданы в течение трех дней со дня приятия решения или иного акта, которым данные права нарушены. Орган, в который подается жалоба, должен рассмотреть ее и принять соответствующее решение также в течение трех дней со дня подачи жалобы. Жалобы на решения участковых и муниципальных избирательных комиссий подаются в уездные избирательные комиссии; на решения уездных избирательных комиссий – в Республиканскую избирательную комиссию (ст. 64, 65). Кроме того, жалоба может быть подана в Государственный Суд Эстонской Республики. Особенностью законодательства Эстонии является то, что рассмотрение жалобы Республиканской избирательной комиссией является обязательным условием обращения в Государственный Суд, а жалоба в Государственный Суд подается через Республиканскую избирательную комиссию (ст. 66).

Наблюдение за ходом голосования и подсчетом голосов

16 октября 2005г.

1. Наблюдение в г. Таллине

Городская избирательная комиссия г. Таллина состоит из 14 членов, 8 из которых являются секретари частей города (административных районов). Председателем комиссии по должности является городской секретарь г. Таллина Тоомас Сепп.

На 63 места в городском собрании г. Таллина был зарегистрирован 1131 кандидат.

Голосование в г. Таллине проходило на 132 избирательных участках. В голосовании приняло участие 136582 избирателя, т.е. 44%. Из общего числа проголосовавших избирателей 3824 проголосовало через Интернет.

В процессе наблюдения отмечен достаточно низкий уровень знаний членами избирательных комиссий законодательства, в т.ч. о порядке распределения мандатов. Достаточно сложный порядок распределения мандатов, по мнению наблюдателей РОИИП, остается непонятным также для значительной части избирателей, что создает определенные предпосылки для манипулирования их волей. Так, на избирательном участке №17 г. Таллина русская женщина престарелого возраста, выходя из кабины для голосования, прокомментировала, что проголосовала за единственного русского, не осознавая, при этом, что фактически она голосовала за политическую партию или избирательный союз. Таким образом может осуществляться «растягивание» голосов определенной группы (учитывая местную специфику, вероятнее всего, национальной).

При посещении избирательных участков в г. Таллине отмечено отсутствие местных наблюдателей. Кроме того, в формировании участковых избирательных комиссий фактически принимали участие только две политические партии (Центристская партия и «Союз Отечества»).

В г. Таллине отмечено достаточно большое количество избирателей, проголосовавших досрочно. Так, например, на избирательном участке №23 из 1995 избирателей досрочно проголосовали 305, в т.ч. по Интернету 46. Аналогичные данные наблюдались и на других участках.

Подсчет голосов избирателей в г. Таллине был завершен участковыми избирательными комиссиями в 0.30 (доставлены документы последней комиссии). Недействительными, в т.ч. по причине неразборчивости регистрационного номера кандидата, признавались в среднем по 10-15 бюллетеней на каждом избирательном участке, т.е. около 1% от числа проголосовавших. Следует отметить, что в распоряжении каждой участковой комиссии находился компьютер, подключенный к единой системе, данные в которую вводились участковой комиссией непосредственно после завершения подсчета голосов.

Пересчет голосов избирателей по каждому участку проводился в городской избирательной комиссии 17 октября рабочими группами по числу административных районов города, возглавляемыми членами городской избирательной комиссии и состоящими из привлеченных городской комиссией по представлению административных секретарей частей города. Всего к данной работе было привлечено около 60-65 человек, в основном являющихся сотрудниками административных органов. По информации председателя городской избирательной комиссии, расхождения с данными протоколов участковых избирательных комиссия являлись «незначительными» (в пределах 1-2 голосов).

2. Наблюдение в г. Нарве

Городское собрание г. Нарвы состоит из 31 депутата. В выборах участвовало 284 кандидата (зарегистрировано 285 кандидатов, регистрация одного из них отменена по его заявлению).

Общее количество избирателей внесенных в списки избирателей примерно 53 тыс. Жителей в Нарве около 70 тыс. чел.: 60 тыс. чел – русские, 3 тыс. чел – эстонцы, 7 тыс. чел. – другие национальности. 39% - граждане Эстонии, 29% - граждане Российской Федерации, 25% - лица без гражданства. Жителей Нарвы достигших возраста 18 лет более 64 тысяч. Таким образом, примерно 11 тыс. жителей Нарвы не имеют избирательных прав. Среди них: лица, отбывающие наказание в местах лишения свободы, лица, признанные судом недееспособными, а также лица без гражданства и иностранные граждане, проживающие в Нарве менее 5 лет.

Общее количество избирательных участков в городе – 14. Количество избирателей, включенных в списки на избирательных участках колеблется от 1979 до 4640.

Наблюдателями РОИИП в ходе наблюдения за процессом голосования в г. Нарве не выявлено существенных нарушений в организации работы участковых комиссий. Однако, на многих избирательных участках отмечены случаи отказа в выдаче избирательных бюллетеней лицам, не обладающим по действующему законодательству активным избирательным правом (как правило, такие лица являлись гражданами России или лицами без гражданства, прожившими в г. Нарве менее 5 лет или не имеющими постоянного вида на жительство). На одном из участков, по информации председателя участковой избирательной комиссии, членами комиссии была пресечена попытка вынести чистый избирательный бюллетень и отмечен один случай наличия у избирателя заполненного избирательного бюллетеня при входе на избирательный участок.

В предварительном голосовании в г. Нарве приняло участие около 5 тысяч избирателей, что составляет примерно 20 процентов от общего числа избирателей принявших участие в голосовании. С 10 по 12 октября с 12.00 до 20.00 предварительное голосование проводилось на каждом избирательном участке. При проведении предварительного голосования вправе присутствовать наблюдатели от партий и кандидатов. На большинстве участков наблюдатели присутствовали, однако их было меньше чем в день голосования 16 октября.

На выборах в городское собрание г. Нарвы 103 избирателя проголосовали через Интернет. Голос одного из них был аннулирован, так как он принял участие в голосовании на избирательном участке.

Наблюдателями РОИИП отмечено, что, несмотря на ведение делопроизводства, печатание бюллетеней, разъяснений о порядке их заполнения, списков кандидатов и иных материалов, связанных с выборами, на эстонском языке, по просьбе избирателей, не владеющих эстонским языком, члены комиссии устно разъясняли им на русском языке порядок заполнения бюллетеней.

Голосование по Интернету

На муниципальных выборах в Эстонии 16 октября 2005г. впервые в Европе в масштабах государства избирателям была предоставлена возможность голосования по Интернету.

Следует отметить, что принятию соответствующих поправок в Закон о выборах предшествовала достаточно серьезная и длительная дискуссия. Сам закон был дважды отклонен Президентом Эстонии А. Рюйтелем и направлен им в Государственный Суд с предложением признать его неконституционным. Только решение Государственного Суда о конституционности закона, принятое в середине сентября 2005г., завершило дискуссии.

Действующее в настоящее время законодательство (ст. 50, 54-2) предусматривает возможность избирателя лично проголосовать по Интернету на сайте Республиканской избирательной комиссии в период с 6 до 4 дней до дня голосования (10-12 октября 2005г.) с 9.00 первого дня до 20.00 последнего дня указанного периода, круглосуточно.

Для реализации своего права избиратель должен иметь ID -карту, компьютер с доступом в Интернет, устройство для чтения ID -карты (средняя стоимость такого устройства составляет 250-300 крон, т.е. около 600 рублей), драйвер для ID -карты (скачивается бесплатно).

Голосование по Интернету происходит следующим образом:

- избиратель вставляет ID -карту в подключенное к компьютеру устройство для чтения ID -карт;

- избиратель вводит секретный код – PIN -1, состоящий из 4 цифр, после чего система идентифицирует избирателя;

- система выдает данные об избирателе, включая его адрес, и список кандидатов, баллотирующихся по избирательному округу, в котором избиратель обладает активным избирательным правом (регистрационный номер, фамилия, имя, наименование политической партии или избирательного союза, выдвинувшего его);

- избиратель выбирает одного из кандидатов;

- система запрашивает подтверждение выбора, указывая номер, фамилию и имя кандидата, отмеченного избирателем;

- избиратель проставляет свою электронную цифровую подпись посредством ввода секретного кода – PIN -2 (5 цифр);

- система выдает сообщение об окончании голосования.

Избиратель, проголосовавший по Интернету до окончания периода досрочного голосования вправе неоднократно менять свой выбор посредством повторения процедуры голосования (в таком случае будет засчитан только последний голос избирателя) и посредством голосования с использованием традиционного бюллетеня (в таком случае голосование по Интернету аннулируется).

Республиканская избирательная комиссия в день голосования после 19.00 осуществляет подсчет результатов голосования по Интернету в присутствии не менее половины ее членов, включая председателя или заместителя председателя. После подсчета голосов по избирательным округам, Республиканская избирательная комиссия направляет результаты в муниципальные избирательные комиссии.

По заявлению представителей Республиканской избирательной комиссии на брифинге для международных наблюдателей система электронного голосования обеспечивает сохранение тайны голосования, гарантированный учет голоса избирателя. Кроме того, хранение данных об избирателе и о его выборе осуществляется отдельно. Однако, законом предусмотрена возможность и технически системой допускается изменение выбора избирателя и аннулирование его голосования по Интернету. В связи с этим возникает вопрос о совместимости такой возможности относительно голоса конкретного избирателя и тайны голосования, вопросы о месте и времени шифрования и дешифрования соответствующих данных и т.п. Вопросы также возникают в связи с открытостью процесса подсчета голосов избирателей, проголосовавших по Интернету.

Наблюдатели РОИИП не получили достаточных подтверждений соблюдения принципов избирательного права ни на брифинге для международных наблюдателей, ни на процессе подсчета голосов избирателей, проголосовавших по Интернету.

Вместе с тем, по данным Республиканской избирательной комиссии возможностью проголосовать по Интернету воспользовались более 9 000 избирателей, что составляет 7,8% от досрочно проголосовавших избирателей, и менее 1% от общего числа избирателей. Наибольшее число избирателей, проголосовавших по Интернету, проживают в г. Таллине (3 833), Тарту (786), Пярну (250). Около 300 (3,3%) избирателей из проголосовавших по Интернету воспользовались правом изменить свой выбор, проголосовав повторно.

Следует отметить, что Интернет-сайт, на котором осуществляется голосование по Интернету, содержит информацию только на эстонском языке (некоторую информация, также на английском языке) и, как заявил председатель Республиканской избирательной комиссии Х. Сибул на брифинге для международных наблюдателей, дублирование информации на русском языке не планируется в связи с тем, что каждый избиратель должен знать государственный язык, а также в связи с ограниченностью кадровых ресурсов Республиканской избирательной комиссии.

Манипулятивные избирательные технологии

На выборах в местные органы власти мы стали свидетелями применения практически всего спектра так называемых «манипулятивных» избирательных технологий, которые объективно присутствуют в странах развивающейся демократии.

Грязные избирательные технологии

Использование лазеек законодательства стало обыденным технологичным процессом при проведении выборов в странах постсоветского пространства. Не стала исключением и Эстония.

В Эстонии накануне выборов активно распространялись слухи, что идет скупка голосов. Так, ученик Выруской гимназии написал в полицию заявление о том, что один кандидат в городское собрание занимался через посредника скупкой голосов. Якобы один парень обещал ему заплатить 50 крон, если он проголосует за кандидата-реформиста. Такое же предложение получила и одна девушка [5] . Действительно ли шла скупка голосов либо это была «утка» с целью скомпрометировать партию, не понятно.

Избирательное законодательство Эстонии не предусматривает каких-либо оперативных действий со стороны правоохранительных органов. Поэтому комиссар Выруского отделения полиции Эллен Кило сказала, что полиция возбудила дело о проступке. Но это будет после выборов, так как в выходные полицейские не обязаны заниматься проступками.

Кандидаты-двойники

Эта грязная технология нашла широкое применение в странах СНГ. Суть ее заключается в том, что в период выборов регистрируется кандидат (избирательное объединение) очень «похожий(-ее)» на фаворита избирательной гонки. Выдвигается однофамилец либо ассоциативно близкий по своим программным целям кандидат (избирательное объединение), который(-ое) оттягивает голоса у электорального лидера. Например, в России на региональных выборах в Ярославской области была предпринята попытка зарегистрировать избирательный блок «Путина´», который не имел отношения к действующему Президенту России. Однако наличие законодательно установленных ограничений на злоупотребление избирательными правами позволило оградить избирателей от обмана и защитить право граждан на свободное волеизъявление.

Отсутствие подобных норм в законодательстве Эстонии позволяет манипулировать голосами избирателей. Например, накануне выборов в противовес «русским» партиям (Русская партия Эстонии, Избирательный союз «Гражданская инициатива – выборы 2005») был сформирован и баллотировался на выборах «Список Кленского», который по мнению руководства «русских» партий был создан только для растяжки голосов. Как пишет газета «Молодежь Эстонии» «список Кленского и взаправду оказался списком именно Кленского, и больше никого».

Локомотивы в списках

Использование пропорциональной системы выборов с открытыми списками с непередаваемым мандатом позволяет включать в списки партии лиц, которые заведомо не собираются занимать выборную должность, и использовать их в качестве «локомотива» для всего списка. На лицо манипуляция волеизъявлением избирателей, которые голосуют за одного кандидата, а депутатом становиться другой.

В Эстонии применение этой технология ощущается наиболее остро, так как избиратели голосуют не за список партии (как, например, в России), а за конкретного кандидата, который находиться в списки партии и партия может получить голоса только за счет фамилии своего кандидата.

Например, в городе Таллине мандаты горсобрания получили 21 депутат Рийгикогу (Парламента Республики) и 4 министра. Из парламентариев только одна Марет Марипуу заявила о своей готовности оставить Рийгикогу ради Таллина, а из министров лишь Эдгар Сависаар (министр экономики и финансов Эстонии, лидер партии Центристов) согласился уйти из правительства при условии занятия им поста мэра, который выбирается горсоветом.

Таким образом, около 1/3 мест в городском собрании города Таллина (63 депутата) займут лица, за которых избиратели не голосовали.

Административный ресурс

Неоспоримый успех Центристов даже местной прессой был поставлен под сомнение. Так, газета «Кренгольмский проспект» обосновывает победу центристов за счет административного ресурса – они были у власти, руководили рядом предприятий и манипулировали общественным мнением, рассказывая о своих мнимых заслугах.

На наш взгляд использование «административного ресурса» выразилось в создании «благоприятных» условий для проправительственных партий.

То, что широко обсуждалось общественностью Эстонии накануне голосования и, по мнению чиновников, являлось только «коммерческой рекламной акцией с использованием брэнда партии», на наш искушенный взгляд, являлось одной из разновидностей избирательных технологий.

Примерно за два месяца до выборов в Эстонии была запрещена наружная политическая (предвыборная) реклама: ни партия, ни кандидаты не могли развешивать листовки, растяжки, плакаты и т.п. для всеобщего обозрения. Во-первых, такая норма дает неоспоримое преимущество тем политическим объединениям, которые через своих представителей во власти могут контролировать средства массовой информации. Тем более, что чиновник всегда может контролировать «неугодные» СМИ, в отличие от контроля печатных агитационных материалов.

Во-вторых, этим положением законодательства удачно воспользовалась некая коммерческая фирма, которая по всей республике разместила наружную рекламу с символикой партии (большая буква «К» на зеленом фоне) с маленьким сырком в левом нижнем углу (см. фото).

Была ли эта спланированная акция или нет – спорить можно, но то, что данная агитация (единственная наружная политическая реклама во всей республике) сыграла на результат выборов – это бесспорно.

Еще одно непонятное (непонятное по срокам) решение было принято уже в ходе досрочного голосования. За два дня до дня выборов Государственный суд Эстонии (выполняет одновременно функции аналогичные функциям Конституционного и Верховного судов Российской Федерации) принял решение о запрете «сидения на двух стульях» (запрет замещать государственные и муниципальные должности) и поставил в глупое положение людей, участвовавших в досрочном голосовании, которым осталась лишь надежда, что избранный ими член Рийгикогу готов спуститься с Тоомпеа (Капитолийский холм в Эстонии) и занять место в местном самоуправлении.

Сильный «дух» влияния администрации ощущался и в избирательных комиссиях, которые в своем большинстве состояли из муниципальных служащих и формировались «сверху». С одной стороны это хорошо (мы наблюдали достаточно четкую работу избирательных комиссий), но при этом говорить об отсутствии предвзятости и независимости избирательных комиссий достаточно сложно.

Например, посмотреть работу городской избирательной комиссии г. Таллина в день голосования нам так и не удалось. Около 12 часов дня нам – аккредитованным международным наблюдателям – ответили, что сейчас много работы и предложили зайти часа через два-три. А в 15 часов к нам спустился председатель комиссии (который занимает эту должность, с его слов, 12 лет) и попытался ответить на наши вопросы (что делала комиссия и была ли она вообще на месте – мы не узнали).

Заключение

За пятнадцать лет своей независимости Эстонская Республика сделала большой рывок в сторону демократии, которая основывается на свободе и справедливости.

Избирательные процедуры, проводимые в период выборов в органы местного самоуправления 16 октября 2005 г., в целом соответствовали международным избирательным стандартам и общепризнанным демократическим принципам.

Однако определенная «замкнутость» республики и строгая ориентация законодательства только на Запад не позволила государству в полном объеме обеспечить весь спектр гарантий избирательных прав народа, учитывая географические, исторические и культурные особенности существования эстонской нации.

Жить в обществе и быть независимым от общества нельзя. Эта истина не была учтена эстонскими политиками и законодателями в конце прошлого века, когда формировалась концепция развития нового независимого государства. Проблема заключается в том, что они, считая себя глубоко европейской страной, в действительности являются своеобразным буфером между Европой и Евразией. Также как и сама эстонская нация была сформирована на нескольких противоречивых началах – генетически она происходит с запада, в языковом же плане – с востока [6] .

Положив в основу своего избирательного законодательства законы стран Старого Света Эстонская Республика оказалась фактически обезоруженной перед избирательными технологиями, применяемыми в государствах молодой демократии. Эти технологии наиболее активно могут применяться именно в период становления демократии в процессе приобретения правовой культуры самоуправления.

Регулируя электоральные процедуры в Эстонской Республике либеральным законодательством, скопированным у стран так называемой старой демократии, существует огромная опасность стать жертвой манипулятивных технологий, некоторые из которых мы и наблюдали на территории Эстонии при проведении выборов 16 октября 2005 года.

В заключении хочется поблагодарить Республиканскую избирательную комиссию Эстонской Республики за любезное приглашение в качестве международных (иностранных) наблюдателей на выборы в органы местных самоуправлений Эстонской Республики и выразить надежду, что результаты работы миссии Российского общественного института избирательного права окажут поступательное воздействие на дальнейшее развитие демократий в наших странах.

[1] В работе мы не рассматриваем проблему ущемления прав неграждан Эстонии, которая широко обсуждается как в самой республике, так и за ее пределами. Генеральная Ассамблея ООН только за последнее время (в разное время ООН были приняты и действуют Конвенция о статусе апатридов – 1954 г., Конвенция о сокращении безгражданства – 1961, Конвенция о гражданстве замужней женщины -1957 г., Конвенция о правах ребенка – 1989 г.) неоднократно принимала резолюции по вопросам гражданства физических лиц в связи с правопреемством государств (№ 55/153 от 30 января 2001 г., № 59/34 от 16 декабря 2004 г.), однако эти требования мирового сообщества эстонские власти не спешат реализовывать на территории республики.

[2] Всеобщее и равное избирательное право закреплено в целом ряде международных актов: Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт о гражданских и политических правах, Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ и др.

[3] Такие, например, как Закон «О гражданстве», Закон «О языке», Закон «Об иностранцах» и др.

[4] Здесь и далее в настоящем Докладе приводятся ссылки на нормы Закона Эстонской Республики «О выборах собраний местных самоуправлений», если не указано иное.

[5] http://rus.delfi.ee/daily/estonia/article.php?id=11402173

[6] Март Лаар. История Эстонии с птичьего полета. Таллин, 2005. С.6

Скачать доклад в формате PDF (288 кБайт)